苏ICP备112451047180号-6
反垄断执法指南的规范性质研究
摘 要：近年来，我国反垄断案件显著增加，但反垄断执法机构在处理反垄断案件时，面临着《反垄断法》条文规定的原则性与反垄断案件的复杂性之间的冲突问题，加之我国目前的反垄断执法经验不足，《反垄断法》虽颁布十年之久，但未能得到有效的落实。为确保《反垄断法》在这些案件中有效实施，我国反垄断执法机构在国务院反垄断委员会统一安排下，制定了多部反垄断执法指南，这些指南以细化《反垄断法》规则的方式明确反垄断执法机构的执法尺度，也为经营者提供了合规指引，保障《反垄断法》“落地”。目前，六部反垄断执法指南编制工作已经接近尾声，反垄断执法指南将被更多的应用于反垄断案件的行政与司法实践之中，但在反垄断执法指南如此广泛地被适用的情况下，有必要明确反垄断执法指南与《反垄断法》之间的关系以及指南在我国法律体系中的定位，分析其适用的合法性。
关键词：反垄断法；反垄断执法指南；规范性质
一．问题的提出
随着我国《反垄断法》的实施，及时制定相关的配套法规、规章和指南就逐渐被提上日程。在2017年1月12日召开的中国竞争政策与法律年会上，国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青透露，目前，六部反垄断执法指南编制已经接近尾声，其中，《滥用知识产权反垄断指南》已经提交反垄断委员会办公室进行统稿；《反垄断案件经营者承诺指南》、《横向垄断协议案件宽大制度使用指南》、《汽车业反垄断指南》、《垄断协议豁免的一般性条件和程序的指南》已经进入会签程序，正在和有关部门作进一步沟通；《认定违法所得和明确罚款的指南》即将会签各成员单位。这些反垄断执法指南成为《反垄断法》落地实施的重要纽带，在反垄断案件执法过程中，广泛地被作为处罚和判决的依据加以适用。
然而，随之而来的关于反垄断执法指南的法律效力的争论也日益增多。以《关于滥用知识产权的反垄断执法指南》为例，著名学者孙远钊教授在其征求意见稿的反馈意见中就对该指南的法律效力进行分析，认为该指南“至少在国家发展改革委价监局的内部显然具有制约的效力，而对于外界也具有一定的‘指导’意义，从其内容当中不断使用诸如‘应’、‘需’等强制性的要求便可见一斑”。据此，孙教授建议在《指南》的“一、基本问题 （一）执法原则”部分增加文句，明确“（1）《指南》是基于对《反垄断法》执行的需要与参考而制定，而非该法第五十五条的直接授权；（2）《指南》是作为行政执法的内部参考，不具外部的法律效力（如同《专利审查指南》等）；（3）行政执法机关不会仅仅依据《指南》作为展开调查乃至起诉的唯一基础，仍会附加相关的举证与经济分析。”
针对此意见，学者刘旭做出回应，认为其对该指南法律效力提出的疑问是“正确且必要的”，但认为上述建议（2）“前半段弱化了指南对执法机构的约束力，不足取；后半段则缺少对指南与规章、条例的区分，没能明确反垄断法执法指南与司法实践的关系。”并进一步提出，反垄断指南是“作为议事协调机构的反垄断委员会没有经过《立法法》规定的立法程序，自行制定的软法……仅是就执法中自由裁量权较大的领域，由有执行权的执法机关或其上级机关、监督机构对如何约束和指导执法机关执法、保障法律适用的统一性和连续性所做出的规范，仅对执法机关具有约束力，不具有解释法律法规的效力，因而对民事主体、司法机关不具有法律约束力。”所以，反垄断执法指南并非立法。
从上述各学者提出的不同意见可以发现，学界对于反垄断执法指南的效力范围没有明确的认识，其规范性质也无法准确定位。然而，随着反垄断执法指南愈加广泛地被应用于反垄断执法程序中，我们不得不考虑反垄断执法指南是否具有法律效力？如果答案为肯定，那么指南究竟在何范围内有效？这就牵涉到反垄断执法指南的规范性质问题。
摘 要：近年来，我国反垄断案件显著增加，但反垄断执法机构在处理反垄断案件时，面临着《反垄断法》条文规定的原则性与反垄断案件的复杂性之间的冲突问题，加之我国目前的反垄断执法经验不足，《反垄断法》虽颁布十年之久，但未能得到有效的落实。为确保《反垄断法》在这些案件中有效实施，我国反垄断执法机构在国务院反垄断委员会统一安排下，制定了多部反垄断执法指南，这些指南以细化《反垄断法》规则的方式明确反垄断执法机构的执法尺度，也为经营者提供了合规指引，保障《反垄断法》“落地”。目前，六部反垄断执法指南编制工作已经接近尾声，反垄断执法指南将被更多的应用于反垄断案件的行政与司法实践之中，但在反垄断执法指南如此广泛地被适用的情况下，有必要明确反垄断执法指南与《反垄断法》之间的关系以及指南在我国法律体系中的定位，分析其适用的合法性。
关键词：反垄断法；反垄断执法指南；规范性质
一．问题的提出
随着我国《反垄断法》的实施，及时制定相关的配套法规、规章和指南就逐渐被提上日程。在2017年1月12日召开的中国竞争政策与法律年会上，国家发改委价格监督检查与反垄断局副局长李青透露，目前，六部反垄断执法指南编制已经接近尾声，其中，《滥用知识产权反垄断指南》已经提交反垄断委员会办公室进行统稿；《反垄断案件经营者承诺指南》、《横向垄断协议案件宽大制度使用指南》、《汽车业反垄断指南》、《垄断协议豁免的一般性条件和程序的指南》已经进入会签程序，正在和有关部门作进一步沟通；《认定违法所得和明确罚款的指南》即将会签各成员单位。这些反垄断执法指南成为《反垄断法》落地实施的重要纽带，在反垄断案件执法过程中，广泛地被作为处罚和判决的依据加以适用。
然而，随之而来的关于反垄断执法指南的法律效力的争论也日益增多。以《关于滥用知识产权的反垄断执法指南》为例，著名学者孙远钊教授在其征求意见稿的反馈意见中就对该指南的法律效力进行分析，认为该指南“至少在国家发展改革委价监局的内部显然具有制约的效力，而对于外界也具有一定的‘指导’意义，从其内容当中不断使用诸如‘应’、‘需’等强制性的要求便可见一斑”。据此，孙教授建议在《指南》的“一、基本问题 （一）执法原则”部分增加文句，明确“（1）《指南》是基于对《反垄断法》执行的需要与参考而制定，而非该法第五十五条的直接授权；（2）《指南》是作为行政执法的内部参考，不具外部的法律效力（如同《专利审查指南》等）；（3）行政执法机关不会仅仅依据《指南》作为展开调查乃至起诉的唯一基础，仍会附加相关的举证与经济分析。”
针对此意见，学者刘旭做出回应，认为其对该指南法律效力提出的疑问是“正确且必要的”，但认为上述建议（2）“前半段弱化了指南对执法机构的约束力，不足取；后半段则缺少对指南与规章、条例的区分，没能明确反垄断法执法指南与司法实践的关系。”并进一步提出，反垄断指南是“作为议事协调机构的反垄断委员会没有经过《立法法》规定的立法程序，自行制定的软法……仅是就执法中自由裁量权较大的领域，由有执行权的执法机关或其上级机关、监督机构对如何约束和指导执法机关执法、保障法律适用的统一性和连续性所做出的规范，仅对执法机关具有约束力，不具有解释法律法规的效力，因而对民事主体、司法机关不具有法律约束力。”所以，反垄断执法指南并非立法。
从上述各学者提出的不同意见可以发现，学界对于反垄断执法指南的效力范围没有明确的认识，其规范性质也无法准确定位。然而，随着反垄断执法指南愈加广泛地被应用于反垄断执法程序中，我们不得不考虑反垄断执法指南是否具有法律效力？如果答案为肯定，那么指南究竟在何范围内有效？这就牵涉到反垄断执法指南的规范性质问题。
目 录
一．问题的提出 1
二．反垄断执法指南的制定背景 2
（一）反垄断案件显著增加 2
（二）法律条文的原则性 3
（三）反垄断执法经验不足 4
三．反垄断执法指南的功能 4
（一）明确执法尺度 5
（二）合规指引 6
四．反垄断执法指南规范性质分析 6
（一）制定主体 6
（二）行文体例 8
（三）反垄断执法指南与《反垄断法》 8
五．结语 9
Study on the Normative Nature of Antitrust Enforcement Guidelines
Abstract: In recent years, China's anti-monopoly cases increased significantly. But when the Anti-Monopoly Law enforcement agencies dealing with antitrust cases, they faced with the conflict between the principle of the Anti-Monopoly Law provides and the complexity of antitrust cases. Moreover, China's current Anti-Monopoly Law enforcement experience is inadequate. Although the Anti-Monopoly Law has been promulgated for ten years, it has not been effectively implemented. In order to ensure the effective implementation of the Anti-Monopoly Law in these cases, China's anti-monopoly law enforcement agencies have formulated a number of anti-monopoly law enforcement guidelines under the unified arrangement of the Anti-monopoly Commission under the State Council, which aims to refine the Anti-Monopoly Law. These guidelines define the law enforcement standards of the anti-monopoly law enforcement agencies, and also provide guidelines for the operators to ensure that the Anti-Monopoly Law falls to the ground. At present, the preparation of six anti-monopoly law enforcement guidelines is nearing completion, anti-monopoly law enforcement guidelines will be more applied to the antitrust case of administrative and judicial practice, but in the anti-monopoly law enforcement guidelines so widely applied, It is necessary to clarify the relationship between the anti-monopoly law enforcement guide and the anti-monopoly law and the orientation of the guide in our legal system and analyze the legitimacy of its application.
Keywords: antitrust law; antitrust enforcement guidance; normative nature
Abstract: In recent years, China's anti-monopoly cases increased significantly. But when the Anti-Monopoly Law enforcement agencies dealing with antitrust cases, they faced with the conflict between the principle of the Anti-Monopoly Law provides and the complexity of antitrust cases. Moreover, China's current Anti-Monopoly Law enforcement experience is inadequate. Although the Anti-Monopoly Law has been promulgated for ten years, it has not been effectively implemented. In order to ensure the effective implementation of the Anti-Monopoly Law in these cases, China's anti-monopoly law enforcement agencies have formulated a number of anti-monopoly law enforcement guidelines under the unified arrangement of the Anti-monopoly Commission under the State Council, which aims to refine the Anti-Monopoly Law. These guidelines define the law enforcement standards of the anti-monopoly law enforcement agencies, and also provide guidelines for the operators to ensure that the Anti-Monopoly Law falls to the ground. At present, the preparation of six anti-monopoly law enforcement guidelines is nearing completion, anti-monopoly law enforcement guidelines will be more applied to the antitrust case of administrative and judicial practice, but in the anti-monopoly law enforcement guidelines so widely applied, It is necessary to clarify the relationship between the anti-monopoly law enforcement guide and the anti-monopoly law and the orientation of the guide in our legal system and analyze the legitimacy of its application.
Keywords: antitrust law; antitrust enforcement guidance; normative nature