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【关键词】   农村    养老   改革   研究   养老金

一、农村现行的养老体系

先前，养老保险没有惠及农村。跟医疗、住房一样，农民在养老上是自生自灭，农民也无抱怨，自古以来农民认为自己养老是天经地义。农民的养老办法是养儿防老，其基础是家庭规模大、抚养老人系数低。但由于长期的计划生育政策，养儿防老变得不可行了，因为只有一个或者两个孩子的家庭，或者经济不富裕，或者进城打工，或者不孝顺，或者只有出嫁的女儿，根本不足以抚养两个或者更多的老人。

土地承包制后，部分地区流行“土地养老”，因为土地承包期较长，可以作为农民年老后连续收入的来源。但是，中国人均耕地只有1.3亩，虽然不缴纳农业税，但净收益微乎其微，甚至为负，也根本达不到养老的硬性要求。

从2009年开始，国家结合新型农村合作医疗改革，在全国10%的县市推行“新型农村养老保险改革试点”，简称“新农保”，基本模式是积累式社会统筹与个人帐户相结合的养老保险模式，由个人缴费、集体补助、政府补贴构成。具体办法是：1、个人缴费。参加新农保的农村居民按规定缴纳养老保险费。缴费标准为每年100元、200元、300元、400元、500元5个档次，地方根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得。国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。2、集体补助。村集体对参保人缴费给予补助，补助标准由村民委员会召开村民会议民主确定。鼓励其他经济组织、社会公益组织、个人为参保人缴费提供资助。3、政府补贴。政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。对农村重度残疾人等缴费困难群体，地方政府为其代缴部分或全部最低标准的养老保险费。2011年实际领取养老保费人数8525万人，参保农民每人每月可以领到几十块钱。

 新农保的实施为我国人口占大多数的农民养老问题的逐步解决，提供了行之有效途径和思路，有利于提高农民的生活水平，缩小城乡居民收入差距，有利于整个社会与经济的和谐发展，使“老有所养”的目标得以进一步实现，具有重大意义。首先，有利于破解城乡二元的经济和社会结构。长期以来，我国实施以农业促工业，以农村支持城市的发展策略，加之城市居民有包括养老、医疗等较为全面的社会保障体系，而农村居民在此方面的保障却极低或处于空缺状态的现实更加剧了我国城乡发展的二元化，城乡差距越来越大。从城市居民和农村居民人均可支配收入的角度看，1978年的收入比例为2.57∶1,此后成迅速扩大趋势，到2008年收入差距比例上升为为3.31∶1，若再不考虑城镇居民的各种社会保障、福利和津贴的话，城乡差距会更大。通过对农村居民推行普惠制的养老保险和之前的“新农合”双管齐下，有助于减轻农民的生活负担，缩小城乡之间的社会保障水平，也有助于将来实现城乡统一保障体系的链接，从而有益于加快农村劳动力的正常流动，扩大农民的就业渠道，增加非农收入，减小城乡居民的收入剪刀差，加快我国的城镇化进程。其次，有利于农民生活水平的提高。按照基础养老金和个人账户养老金相结合的原则，实施以个人缴费、集体补助和政府补贴的缴费方法，由中央或地方政府对基础养老金给予全额补贴，在农民60岁的时候可以领取至少55元的基础养老金，按照渐进原则，逐步提高其待遇水平。尽管现阶段的保障水平较低，但相比之前的“老农保”已有很大进步，成功向社会养老迈进。最后，有利于扩大内需和国民经济发展。目前我国的收入分配体系很不合理，资本主要流向政府和企业，工人和农民的收入普遍偏低。近年来我国GDP平均以8%的速度增长，而人均收入增长却远低于经济增长，收入低的现实难以产生与产品生产相符合的国内需求。因此，我国经济的发展不得不依存于外部需求，为扩大竞争优势，往往通过降低工人工资、延长工作时间等手段，从而形成一种经济发展的恶性循环。面对2008年的金融危机，世界经济低迷、外部需求迅速下降的情况，扩大内需成为解决我国产品供应过剩问题的首要途径。我国3/5的人口生活在农村，他们的生活需求潜力是巨大的，由于他们的社会保障水平低，对未来的不确定预期（养老、医疗、教育等）较大，极大地削弱了他们的消费能力。通过新农保的这一民生政策的实施，实际上就是增加了农民的收入水平，无疑会有助于降低他们对未来养老的担忧，增加近期消费，进而通过经济学中的乘数效应，促进我国经济的持续发展。

二、现行制度存在的主要问题

（一）、养老金亏空严重

任何形式的改革不可能一蹴而就，一劳永逸。新农保采取的是社会统筹与个人帐户积累相结合的养老保险模式，而现实情况是我国已经进入老龄化社会，中国60岁以上的老人有1.77亿人，占总人口的13.26%。这些人绝大多数是农村人口，过去并没有为养老保险缴费，大部分没有个人帐户或者个人帐户里的钱不足以支付他们现在所领取的养老保费，他们的养老保费只能由正在工作的人们来负担。而在社会统筹与个人帐户相结合的养老保险模式下，法律上个人帐户的钱只能属于个人，即使是社会统筹帐户里的钱，也属于全体为之缴费的人，不容他人领取。但眼下为解决燃眉之急，只能动用社会统筹甚至个人帐户里的钱，有人的个人帐户已经被“掏空”了，只是名义上有钱，这就形成了个人帐户的“空帐”，说白了，个人帐户差不多只是一个记帐的形式。有人计算，中国养老金将有18.3万亿元亏空！现在，正是20世纪50、60、70年代生育高峰时期出生的人在工作，整个社会的抚养比（用60岁以上的人口数，除以16～59岁正在工作的人口数）比较低，大约4～5个人抚养一个老人，基本可以承受。但是，估计到2015年，抚养比将突破50%。

（二）、养老金替代水平偏低

目前中国养老保险总体的替代率（养老金除以退休前的基本工资）只有不到50%，农村养老保险的替代率更低。一般认为，如果替代率高于70%，就可以保证个人生活水准不下降，60%～70%之间，也可以基本保证个人生活，50%以下则难以维持生活。1999年之前，中国养老保险的平均替代率曾经达到75%，可以看到，随着老龄化大潮的来临。在农村养老保障水平依然很低的情况下，我国养老保险体系平衡的脆弱性和空帐现象也将必然显现。截止2011年底，全国的养老保险总体上是收入大于支出，有大约1.9万亿的盈余（总体盈余与区域个人空帐并不矛盾，这是不考虑、不弥补空帐才有的盈余），但是，因为统筹最高到省一级，部分省级区域的支出大于收入，只能由中央财政补贴。加上巨大的空帐，昭示着中国养老金体系的巨大风险，空帐是政府的隐性债务，迟早要补上。从趋势看，再过十几二十年，等生育高峰时出生的人退休后，隐性债务就会显性化，农村养老体系就可能会崩溃，这不是危言耸听。出路何在？

（三）、法律层次低，国家不够重视

各地农村社会养老保险办法基本上都是以民政部制定的《方案》为基础，结合当地实际情况稍作修改后制定的。其法规法律层次低，缺乏约束力。特别是对保险基金的流失和挪用等行为，未规定有效的限制和惩罚措施。据统计，到2000年底，全国农保基金积累总额198.58亿元，其中收回本息有困难的基金达12.7亿元。可见，目前农村社保基金管理中的违规行为还相当严重。正是这种不稳定的制度和屡见不鲜的违规行为让农民感到后怕，积极性不高，开展农村养老保险工作困难重重。另外由于我国传统的城乡二元经济结构，造成了“城乡分割”的保障格局。国家把大量的物力、财力投入到了城镇社会保障建设，城镇社会保险工作也取得了一定的进展，而国家对农村的社会养老保险工作不甚重视，投入很少。现行的农村社会养老保险规定保险费的筹集以个人交纳为主，集体辅助为辅，国家予以政策支持，农民的个人账户完全由个人交纳，国家并无责任。

（四）、农民工养老管理制度不统一

农民工养老是我国转轨时期的另一重大问题，全国有2.5亿农民工，相当部分不在户口所在地。他们的特殊性在于，在城里工作，但身份还是农民。现在各地鼓励农民工自愿选择，按当地城镇职工的缴费办法参加当地的养老缴费，但是，农民工没有归属感，他们的流动性很大，很难在一个地方打工超过15年，达不到领取养老金的年限条件，如果在一个地方参保，又流动到另一个地方，接续手续繁琐，常常需要另起炉灶，所以一般选择直接取出来。农民工的养老缴费成了瞎折腾。另外，私营企业、外企、个体经营户骋请的农民工，经常不缴、少缴、断缴保费，基本游离于养老保险制度之外。

（五）、养老保险金管理较混乱

现在社保基金多头管理，财政部（制定财务制度等）、全国社会保障基金理事会、人力资源和社会保障部（社保机构管理和收费）、地方税务局（收费）、银行（资金托管）都有相应的管理职责。其中，2000年设立的全国社会保障基金理事会最特殊，是国务院直属正部级事业单位，受国务院委托，管理运营全国社保基金。社保基金包括：中央财政投入的资金、国有股减持或转持所获资金和股权资产等，是中央政府集中的国家战略储备基金。一个养老金，多部门治理，各部门之间需要协调，免不了增加制度运行的成本。针对现行“多龙治水”式的养老管理体系，叠床架屋，机构臃肿，需要付出较高的管理费用。如社保基金理事会，2011年共实现净利润73亿元，但是管理人员的报酬就多达10亿元！全国社保理事会内部设有办公厅、规划研究部、机关人事部、机关服务中心等与社保基金投资运营无关的部门。更有惊人的腐败，如2006年上海市共100亿元的社保基金，有32亿元被违规转给私企购买高速公路项目。

三、如何完善现行养老保险体系

（一）、开源节流，弥补亏空

鉴于个人空帐严重的情况。主张地方社保基金投资股市，实现快速增值，这虽然存在一定的风险。但从过去全国社保基金投资的成绩看，还是十分理想，基本实现了保值、增值目标，平均每年的收益的达到9.4%。庞大的社保资金入市，既保障了企业的融资需求，促进了企业和社会经济的发展，稳定了资本市场，又宏观上和客观上减少政府的支付能力。

延迟退休，提高初次领取养老金的年龄，也是一个办法。今天，中国的人均预期寿命大于70岁，根据公开数据推算，2010年人均预期寿命将达到78.64岁。经过加权可以得到2010年就业人员平均参加工作年龄大约为18岁。名义利率假设为4.41%。根据计算，在个人效用最大值处，领取养老金年龄与参加工作年龄、死亡年龄、名义利率之间的函数关系，将上述三个数据代入到公式中计算，得出最优领取养老金年龄为64.14岁。目前，我国现行法定领取养老金年龄一般为60岁，明显低于这一计算一般状态下的大多群体的最优领取养老金年龄。这表明，延迟领取养老金年龄似乎应该成为一种趋势。“对于不同群体而言，最优领取养老金年龄差异很大。不过，即使剔除这一因素，也可以从这个角度证明我国目前应该把法定标准领取养老金年龄提高到64岁，并在将来进一步提高到65岁。”延迟退休减少了领取领取养老金的人数，缩短了领取时间，增加了缴费人数和缴费金额，一增一减，效果十分明显。如果能把领取养老金年龄提高5年，基本可以缓解中国养老保险的暂时困境。

（二）、提倡家庭养老，加大政府补贴力度

目前农村养老保险的替代率较低，但中国农民有自我养老的传统习惯，在此时是个可以利用的优点。农民储蓄的主要意图之一就是养老，这在一定程度上可以填补替代率低造成的漏洞。各级财政只要减少一般事务性支出，每年拿出1000亿～2000亿元的补贴，就定能渡过难关。农民养老缴费，东部发达地区，以个人缴费为主；中部地区，个人部分缴费，以政府补贴为主；西部地区，政府补贴为主，个人可以不缴费。这个方案，有违社会保险的基本原则。正是因为不同人群存在差异，才有实行社会化养老的可能和必要，如果大家情况一样，则强制保险的必要性就下降了。任何保险的原理都是熨平不同人之间的差异。政府加大补贴是必要的，因为农村养老没有积累，很多老年人已经等不及。而且，这也算是对过去农民所做牺牲的补偿。中国农民一直在减少，未来10年，还会有1亿多农民进入城市，所以，政府的补贴是暂时的和可以承受的。

（三）、加强立法，明确各主体的责任

加强立法就是要以《宪法》和相关经济、社会、文明条约中的规则为根据，与《民法》、《继承法》、《婚姻法》、《计划生育法》等法律、法规相衔接，依法制定中央部门法规，保证农村养老法律的贯彻施行。农村养老法应当包括：农村养老的准绳、对象、方式、品种及家庭养老的内容、土地养老的内容、个人养老的内容、农村社会养老保险的内容等。农村社会养老保险的保障要做到效率优先，兼顾公平，自我保障为主，集体(含乡镇企业、事业单位)调剂为辅，国家给予政策扶持；政府组织与农民自愿相结合原则，明确各个主体的责任，实行农村社会养老保险资金责任分担机制，逐渐形成个人的积累账户，由集体和国家补助的部分构成统筹基金，统一进行地市级统筹。

1、国家的责任。国家在农村养老社会保险体系建构中必须担负的责任有三：一是政策责任。政府的重视与支持是建立该项制度的根本前提。二是财政责任。该项制度是社会经济发展过程中保证每一个农民基本生存的必然举措，政府有义务根据国家财政和社会经济发展水平来推动其实行。三是法律责任。对农村养老保险进行立法，就是要通过法律规范和调整农村养老保险关系，加强这项立法工作非常重要，对农村整个社会保障体系的建立和完善都具有促进作用。

2、集体经济组织的负责。农民先前的劳动大部分都积累到了集体财产中。现在集体经济组织在经济发展水平不同的地方表现形式不同，设立股份合作公司。而经济还不是很发达的地区仍然是传统的土地集体经济组织。1979年以后，中国农村广泛实行了各种形式的生产承包责任制，集体经济呈现急剧衰落的趋势，农户收入中来自集体经济的份额大幅下降。在集体经济基础比较雄厚的地区，农村集体经济组织投资设立的乡镇企业比较多。

3、个人的责任。个人从自己收入中拿出一定的比例积累个人账户养老。

（四）、统一农民工养老保险管理

农民工的养老应在全国实现无缝结转，即使他们回到农村，也要连续计算缴费年限，给他们一个稳定预期。农民工养老不宜再划分为不同区域或者不同人群，可以以省为单位实行统一的缴费标准。

（五）、加强养老基金管理，提高效率

为确保养老保险基金管理上的安全，需要各管理部门精兵简政及时准确地披露财务信息，接受社会监督。建议逐步采用征收工薪税的形式，替代现在的缴费模式。用工薪税方式筹资现收现付，不用再去考虑投资运营和收益。如养老金出现盈余则采取信托基金方式投资政府债券，这就能增加政府养老金的支付能力和减少管理的费用。

市场经济改革30多年来，中国农民贡献卓著，受益微乎其微；农民工，承受了巨大的身心痛苦和压力。为了社会的长治久安，中国必须继续改革农村养老保险制度。作为政府强制性的养老保险，最大的特点是普遍性，所有人都有义务参加，没有商量的余地。所有在职人员都必须缴纳社会保障工薪税，不区分公务员、工人，还是农民、个体户。跟商业保险的道理一样，只有更多的人缴纳保费，才有共济性，保证整个体系的安全，保证参保率，避免支付危机的发生，逐步提高农村养老保障水平，在一定程度上减小其子女的经济负担，使农民养老无后顾之忧，增加其消费能力，提高农民的生活质量，为农民老年生活提供强有力的保障。